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编者按
国务院办公厅日前印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（以下简称《意见》），明确保障性租赁住房基础制度和支持政策。
《意见》指出，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，突出住房的民生属性，扩大保障性租赁住房供给，缓解住房租赁市场结构性供给不足，推动建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，推进以人为核心的新型城镇化，促进实现全体人民住有所居。
《意见》在国家层面明确住房保障体系的顶层设计，今后国家住房保障体系以公租房、保障性住房和共有产权住房为主。
为了扎实推进《意见》贯彻落实，建筑杂志社社长文林峰专访住房和城乡建设部住房保障司司长曹金彪对《意见》进行解读。
一
党中央、国务院高度重视保障性租赁住房工作
文林峰：
近年来，习近平总书记在有关讲话及相关会议上多次提及要加大城市困难群众住房保障工作，大力发展保障性租赁住房，请您从时间轴线上给我们建设领域同行介绍一下具体有哪些批示精神和国务院的决策部署？
曹金彪：
习近平总书记关于保障性住房工作的重要论述和指示批示，全面系统、博大精深、思想深邃。国务院的决策部署成为解决好大城市住房困难问题的有力支撑。下面，我按照时间轴线梳理习近平总书记关于保障性租赁住房的部分论述，以及国务院的决策部署。
（一）习近平总书记重要指示批示精神和党中央决策部署
2019年1月23日，习近平总书记在《中共住房和城乡建设部党组关于2018年住房和城乡建设工作情况的报告》上作出重要批示，其中明确要求：“完善住房保障体系。”
2019年12月，习近平总书记在中央经济工作会议上指出：要加大城市困难群众住房保障工作，大力发展租赁住房。
2020年12月，习近平总书记在中央经济工作会议上指出：解决好大城市住房突出问题。要高度重视保障性租赁房建设。土地供应要向租赁住房建设倾斜，单列租赁住房用地计划，探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房，要降低租赁住房税费负担。
2021年4月30日，中央政治局会议强调：要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，增加保障性租赁住房和共有产权住房供给，防止以学区房名义炒作房价。
习近平总书记重要指示批示精神和党中央决策部署，是完善住房保障体系、加快发展保障性租赁住房工作的根本遵循。
（二）国务院的决策部署
2021年3月，李克强总理在作《政府工作报告》时强调：解决好大城市住房突出问题，通过增加土地供应、安排专项资金、集中建设等办法，切实增加保障性租赁住房和共有产权住房供给，降低租赁住房税费负担，尽最大努力帮助新市民、青年人等缓解住房困难。
2021年6月18日，国务院常务会议审议了《关于加快发展保障性租赁住房的意见》。
李克强总理指出，随着城镇化进程的加速和流动人口规模的扩大，进城务工人员、新就业大学生等新市民、青年人的住房困难问题日益凸显。要加快发展保障性租赁住房，更好保障这些困难群体的基本需求。大力发展保障性租赁住房是完善住房保障体系的重要举措。实践证明，多年来推动大规模棚户区改造等保障性住房举措，不仅改善了住房困难群众的住房条件，而且对促进房地产市场平稳健康发展起到了积极作用。加快发展保障性租赁住房，将有力支撑城镇化进程健康发展。
李克强总理要求，要落实城市政府主体责任，鼓励市场力量参与，加强金融支持，增加租金低于市场水平的小户型保障性租赁住房供给。会议原则同意《意见》，确定了加快发展保障性租赁住房的政策，缓解新市民、青年人等群体住房困难。
2020年12月3日，韩正副总理在住房和城乡建设部召开座谈会，要求以保障性租赁住房为着力点，完善基础性制度和支持政策，加强住房保障体系建设。
2021年3月16日，韩正副总理在国家发展改革委召开座谈会，要求解决好大城市住房突出问题，大力增加保障性租赁住房供给。
2021年4月15日，韩正副总理在省部级干部专题研讨班座谈会上要求，加大政策支持力度，切实增加保障性租赁住房供给，解决好大城市住房突出问题。
2021年6月24日，国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》。
2021年7月2日，中国政府网正式向社会公布《关于加快发展保障性租赁住房的意见》。
二
《意见》的起草背景和过程
文林峰：
请您具体介绍一下《意见》的起草背景和过程。
曹金彪：
党中央、国务院高度重视保障性租赁住房的管理工作。《意见》的起草背景和过程包括以下几个方面。
（一）深入调研
2019年，为认真贯彻落实习近平总书记关于“完善住房保障体系”的重要批示精神，按照王蒙徽部长要求，住房和城乡建设部组织力量，对71个大中城市，重点是广州、南京、杭州等9个城市开展了深入调研。目前，城镇户籍家庭住房状况总体较好，新市民、青年人住房比较困难。现有途径难以解决新市民、青年人的住房困难。出路是加快发展保障性租赁住房（原政策性租赁住房）。保障性租赁住房（原政策性租赁住房）在我国是一个全新的制度。
（二）开展试点工作
2019年12月，经国务院领导同意，住房和城乡建设部部署在沈阳、南京、苏州、杭州、合肥、福州、济南、青岛、郑州、长沙、广州、深圳、重庆等13个城市开展完善住房保障体系试点，重点发展保障性租赁住房（原政策性租赁住房）。
2020年5-6月，住房和城乡建设部推动建设银行分两批与11个试点城市签订战略合作协议，三年内提供约3000亿元长期低息贷款，支持试点城市筹集建设120万套（间）保障性租赁住房（原政策性租赁住房）。王蒙徽部长亲自出席签约仪式。推动万科、龙湖、华润等房地产开发企业，积极转型升级发展保障性租赁住房（原政策性租赁住房）。2020年12月，王蒙徽部长在广州召开租赁住房工作座谈会，对试点工作取得的成效给予充分肯定。
但是在探索出一定成效的同时，试点城市和企业利用存量土地和房屋建设保障性租赁住房（原政策性租赁住房），面临土地、规划、审批等方面的困难，也无法享受税费优惠和民用水电气价格政策，亟需国家层面出台文件予以支持。
（三）起草《意见》
2020年6月，王蒙徽部长要求我司会同有关部门起草拟报请国务院印发的关于发展保障性租赁住房（原政策性租赁住房）的文件，主要围绕利用存量土地和房屋建设保障性租赁住房，提出国家在土地、财税、金融等方面的支持政策，以及相应的审批制度改革措施。文件征求了17个中央部门单位、32个省级住房和城乡建设部门、40个城市人民政府及相关专家的意见。王蒙徽部长多次听取汇报，提出明确要求，亲自与有关部门协调。住房和城乡建设部多次向韩正副总理请示汇报有关情况，韩正副总理就有关重大问题作出明确指示，确保了《意见》的顺利出台。
三
《意见》的主要内容
文林峰：
《意见》主要包括引言和指导思想、基础制度、支持政策、组织实施四部分内容。请您具体介绍一下相关内容。
曹金彪：
《意见》在引言中首次明确了国家层面住房保障体系顶层设计。加快完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系。公租房面向的对象是城镇住房、收入困难家庭。保障性租赁住房面向的对象是住房困难的新市民、青年人，不设收入线门槛，帮助他们解决阶段性住房困难。共有产权住房面向的对象是以面向户籍人口为主，逐步扩大到常住人口，主要是对有一定经济承受能力但买不起商品住房的新市民、青年人。
（一）指导思想
1.有利于缓解住房租赁市场结构性供给不足。加快发展保障性租赁住房，能够切实增加小户型、低租金房源供给，优化租赁住房供应结构，也有利于稳定市场租金，促进住房租赁市场健康发展。
2.有利于培育和发展住房租赁企业。政府提供的土地、财税、金融等政策支持，能够降低保障性租赁住房建设和运营成本，帮助住房租赁企业形成资金平衡、略有盈利的可持续商业运作模式。审批制度改革措施，也有利于帮助住房租赁企业解决审批等方面的难题。
3.有利于推动建立“多主体供给、多渠道保障、租购并举”的住房制度。保障性租赁住房由多主体投资、多渠道供给，改变了政府作为居住用地唯一供应者、房地产开发商作为住房唯一供应者的情况。
4.有利于推进以人为核心的新型城镇化。保障性租赁住房坚持小户型、低租金，适应新市民、青年人的承受能力；同时，主要利用存量土地和房屋建设，可以促进职住平衡。
5.有利于促进房地产市场平稳健康发展。扩大保障性租赁住房供给，有利于优化城市住房供应结构，稳定市场预期；也有利于引导房地产开发企业转型升级发展保障性租赁住房，引导金融机构将资金用于支持发展保障性租赁住房。
（二）基础制度
1.支持保障性租赁住房发展的体制机制。
（1）明确对象标准。对象是符合条件的新市民、青年人；标准是建筑面积不超过70平方米的小户型为主，租金低于同地段同品质市场租赁住房租金，具体条件、标准由城市人民政府确定。
（2）引导多方参与。由政府给予政策支持，引导多主体投资、多渠道供给，主要利用存量土地和房屋建设，包括利用集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地和存量闲置房屋建设等4种方式，外加适当利用新供应国有建设用地建设的方式。支持专业化规模化住房租赁企业建设和运营管理保障性租赁住房。
（3）坚持供需匹配。城市人民政府要以需求为导向，科学确定“十四五”建设目标和年度计划，并向社会公布。
（4）严格监督管理。城市人民政府要建立健全住房租赁服务管理平台，加强对保障性租赁住房建设、出租和运营管理的全过程监督，强化工程质量安全监管。保障性租赁住房不得上市销售或变相销售，严禁以保障性租赁住房为名违规经营或骗取优惠政策。
（5）落实地方责任。城市人民政府负主体责任。省级人民政府负总责，并对城市实施监测评价。
2.保障性租赁住房和公租房的区别。王蒙徽部长多次强调，不要把保障性租赁住房做成公租房，不能政府包办，要采取有效政策措施，充分调动市场主体建设保障性租赁住房的积极性。
（1）性质不同。公租房性质属于国家基本公共服务政府承担兜底保障责任。保障性住房普惠性公共服务市场自发供给不足，需政府政策支持引导。
（2）对象不同。公租房对象是城镇住房、收入困难家庭具体范围和条件由市县人民政府确定。保障性住房对象是无房新市民、青年人，不设收入线门槛，具体条件由城市人民政府确定。
（3）责任主体和筹集方式不同。公租房是政府负责提供实物房源和货币补贴。保障性住房是政府给政策支持，充分发挥市场机制作用，引导多主体投资、多渠道供给，主要是5种方式。
（4）各市县实施区域不同。公租房主要是在各市县。保障性住房主要在人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市发展。
（5）准入退出管理不同。公租房主要是严格的准入、退出管理。保障性住房主要是适度政策支持，适度约束管理。5种建设方式应有不同的准入退出管理。
（6）监测评价不同。公租房主要是城镇户籍低保低收入住房困难家庭应保尽保，其他家庭在合理轮候期内给予保障（一般不超过3年）。保障性住房主要是重点评价城市发展保障性租赁住房对于促进解决新市民、青年人等群体住房困难所取得的成效。
（三）支持政策
1.进一步完善土地支持政策。土地支持政策是所有支持政策的核心和龙头。
（1）人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市，在尊重农民集体意愿的基础上，经城市人民政府同意，可探索利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房，没有需求的城市不要盲目建设；应支持利用城区、靠近产业园区或交通便利区域的集体经营性建设用地建设保障性租赁住房；农村集体经济组织可通过自建或联营、入股等方式建设运营保障性租赁住房；建设保障性租赁住房的集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款。
（2）人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市，对企事业单位依法取得使用权的土地，经城市人民政府同意，在符合规划、权属不变、满足安全要求、尊重群众意愿的前提下，允许用于建设保障性租赁住房，并变更土地用途，不补缴土地价款，原划拨的土地可继续保留划拨方式；允许土地使用权人自建或与其他市场主体合作建设运营保障性租赁住房。
（3）人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市，经城市人民政府同意，在确保安全的前提下，可将产业园区中工业项目配套建设行政办公及生活服务设施的用地面积占项目总用地面积的比例上限由7%提高到15%，建筑面积占比上限相应提高，提高部分主要用于建设宿舍型保障性租赁住房，严禁建设成套商品住宅；鼓励将产业园区中各工业项目的配套比例对应的用地面积或建筑面积集中起来，统一建设宿舍型保障性租赁住房。
（4）对闲置和低效利用的商业办公、旅馆、厂房、仓储、科研教育等非居住存量房屋，经城市人民政府同意，在符合规划原则、权属不变、满足安全要求、尊重群众意愿的前提下，允许改建为保障性租赁住房；用作保障性租赁住房期间，不变更土地使用性质，不补缴土地价款。
（5）人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市，应按照职住平衡原则，提高住宅用地中保障性租赁住房用地供应比例，在编制年度住宅用地供应计划时，单列租赁住房用地计划、优先安排、应保尽保，主要安排在产业园区及周边、轨道交通站点附近和城市建设重点片区等区域，引导产城人融合、人地房联动；保障性租赁住房用地可采取出让、租赁或划拨等方式供应，其中以出让或租赁方式供应的，可将保障性租赁住房租赁价格及调整方式作为出让或租赁的前置条件，允许出让价款分期收取。新建普通商品住房项目，可配建一定比例的保障性租赁住房，具体配建比例和管理方式由市县人民政府确定。鼓励在地铁上盖物业中建设一定比例的保障性租赁住房。
2.简化审批流程。各地要精简保障性租赁住房项目审批事项和环节，构建快速审批流程，提高项目审批效率。利用非居住存量土地和非居住存量房屋建设保障性租赁住房，可由市县人民政府组织有关部门联合审查建设方案，出具保障性租赁住房项目认定书后，由相关部门办理立项、用地、规划、施工、消防等手续。
3.给予中央补助资金支持。中央通过现有经费渠道，对符合规定的保障性租赁住房建设任务予以补助。
4.降低税费负担。综合利用税费手段，加大对发展保障性租赁住房的支持力度。利用非居住存量土地和非居住存量房屋建设保障性租赁住房，取得保障性租赁住房项目认定书后，比照适用住房租赁增值税、房产税等税收优惠政策。对保障性租赁住房项目免收城市基础设施配套费。
5.执行民用水电气价格。利用非居住存量土地和非居住存量房屋建设保障性租赁住房，取得保障性租赁住房项目认定书后，用水、用电、用气价格按照居民标准执行。
6.进一步加强金融支持。
（1）加大对保障性租赁住房建设运营的信贷支持力度，支持银行业金融机构以市场化方式向保障性租赁住房自持主体提供长期贷款；按照依法合规、风险可控、商业可持续原则，向改建、改造存量房屋形成非自有产权保障性租赁住房的住房租赁企业提供贷款。完善与保障性租赁住房相适应的贷款统计，在实施房地产信贷管理时予以差别化对待。
（2）支持银行业金融机构发行金融债券，募集资金用于保障性租赁住房贷款投放。支持企业发行企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等公司信用类债券，用于保障性租赁住房建设运营。企业持有运营的保障性租赁住房具有持续稳定现金流的，可将物业抵押作为信用增进，发行住房租赁担保债券。支持商业保险资金按照市场化原则参与保障性租赁住房建设。
（四）组织实施
1.做好政策衔接。各地要把解决新市民、青年人等群体住房困难问题摆上重要议事日程，高度重视保障性租赁住房建设。要对现有各类政策支持租赁住房进行梳理，包括通过利用集体建设用地建设租赁住房试点、中央财政支持住房租赁市场发展试点、非房地产企业利用自有土地建设租赁住房试点、发展政策性租赁住房试点建设的租赁住房等，符合规定的均纳入保障性租赁住房规范管理，不纳入的不得享受利用非居住存量土地和非居住存量房屋建设保障性租赁住房不补缴土地价款等国家对保障性租赁住房的专门支持政策。
2.强化部门协作。住房和城乡建设部要加强对发展保障性租赁住房工作的组织协调和督促指导。国家发展改革委、财政部、自然资源部、人民银行、税务总局、银保监会、证监会等部门和单位要加强政策协调、工作衔接。各有关部门和单位要确保各项政策落实到位。
四
落实《意见》的重点工作
文林峰：
如何深刻认识党中央、国务院对住房保障工作的新要求？您认为城市人民政府和省级人民政府如何开展工作？
曹金彪：
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，坚持以人民为中心，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，突出住房的民生属性，扩大保障性租赁住房供给，缓解住房租赁市场结构性供给不足，推动建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，推进以人为核心的新型城镇化，促进实现全体人民住有所居。
当前大城市住房突出问题主要表现在新市民、青年人住房困难，要尽最大努力帮助他们缓解住房困难。目前住房保障方式主要是依靠政府单一供给，加快发展保障性租赁住房，实现多主体供给、多渠道保障，是需要加快形成的住房保障新方式。缓解大城市新市民、青年人住房困难，需要相当数量的保障性租赁住房，保障性租赁住房在住房供应结构中达到50%左右，是住房保障工作的新目标。
作为城市人民政府和省级人民政府对于住房保障工作主要包括几方面内容。
（一）城市人民政府要重点开展的工作城市人民政府对本地区发展保障性租赁住房，促进解决新市民、青年人等群体的住房困难问题负主体责任。
1.完善体系。各地要根据国家层面住房保障体系顶层设计，结合实际抓紧完善本城市的住房保障体系。要进一步规范公租房制度。要抓紧确立保障性租赁住房制度，按《意见》要求做好政策衔接，梳理现有各类政策支持的租赁住房，既包括四类试点建设的租赁住房，也包括各地其他享受政府政策支持的租赁住房，比如租赁型的人才住房等，符合规定的均纳入保障性租赁住房规范管理，不纳入的不得享受不补缴土地价款等支持政策。北京市正在对照国家层面顶层设计，进一步完善住房保障体系，将利用集体经营性建设用地和非居住存量房屋建设的租赁住房都纳入保障性租赁住房，值得各地学习借鉴。
2.制定计划。坚持供需匹配，摸清本城市保障性租赁住房需求和存量土地、房屋资源情况，支持农村集体经济组织、企事业单位、园区企业、住房租赁企业、房地产开发企业等各类主体按规定建设保障性租赁住房。结合实际，采取新建、改建、改造、租赁补贴和将政府的闲置住房用作保障性租赁住房等多种方式，切实增加保障性租赁住房供给，科学确定“十四五”建设目标，制定年度建设计划，并向社会公布。
3.出台办法。针对保障性租赁住房不同的建设方式，按照保基本的原则，分类制定准入、退出的具体条件，小户型的具体面积等管理要求。提出落实《意见》明确的土地、财税、金融等支持政策的具体实施路径。
4.建立机制。建立健全部门联审机制，构建快速审批流程，明确操作指引，提升保障性租赁住房审批效率，并将保障性租赁住房项目纳入工程质量安全监管。同时，建立住房和城乡建设等部门与税务、电力、金融等部门单位的联动机制，通过项目认定书，落实对利用非居住存量土地和房屋建设保障性租赁住房的税收、民用水电气价格等优惠政策。
5.加强监管。建立健全住房租赁管理服务平台，加强对保障性租赁住房建设、出租和运营管理的全过程监督，强化工程质量安全监管。保障性租赁住房不得上市销售或变相销售，严禁以保障性租赁住房为名违规经营或骗取优惠政策。
（二）省级人民政府要重点开展的工作省级人民政府对本地区发展保障性租赁住房情况实施监测评价。
1.加强组织领导和督促检查。明确省级相关部门和单位职责，强化沟通协作，形成工作合力；研究确定本地区除人口净流入的大城市外，其它发展保障性租赁住房的城市范围，并根据实际情况及时更新；督促指导有关城市摸清需求，科学制定发展目标和年度建设计划，细化政策措施，切实增加保障性租赁住房供给；及时总结推广城市典型经验做法，研究解决城市反映的困难和问题。
2.做好监测评价。出台发展保障性租赁住房情况监测评价办法，完善监测评价指标体系，坚持结果导向，重点评价城市发展保障性租赁住房对于促进解决新市民、青年人等群体住房困难所取得的成效；强化结果运用，将监测评价结果纳入对城市政府的绩效考核。
文林峰：
感谢您百忙中接受专访，值此建党百年之际，请您为加快发展保障性租赁住房，帮助新市民、青年人实现“安居梦”送上期许。
曹金彪：
2019年的《安居中国》专题片作为新中国成立70周年的献礼片，诠释了中国共产党为什么能、中国特色社会主义为什么好。不断创造住房保障的新成就，是为党增光添彩、为民共同富裕。今年是建党100年，我国住房租赁市场改革将进入新的发展阶段，加快发展保障性租赁住房，尽最大努力帮助新市民、青年人等缓解住房困难，继续谱写“安居中国”新的辉煌篇章！
（原文见《城乡建设》2021年第15期）
主编：王雷 编辑：张依
摄影：文丽 策划：汤健
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