公交都市“大师谈”｜如何让公交枢纽场站焕发活力

点击数：更新时间：2023-09-29 02:37:23

在共享经济、虚拟现实等新技术、新理念日新月异的当下，城市居民的工作、生活、娱乐与出行方式也在悄然变化。全球城市与交通规划、政策制定与城市治理，也随之被重新审视，发生改变。

这些变化既涵盖地区性政策如TOD开发、公共空间与街道设计，也涉及全球性议题如“人居III”（Habitant III）。无论技术、思潮与政策如何演化，关注普通人日常生活与未来抱负，仍是当今国际城市与交通规划圈倡导的主流。

为了分享当今国际城市与交通规划的新趋势，近距离与国际专家交流，世界资源研究所采访了一系列公交都市领域的专家，组成“公交都市大师谈”系列。此篇为该系列第三篇，为世界资源研究所对奥雅纳（ARUP）工程顾问公司澳大利亚地区副董事布莱恩?史密斯（Brian R. Smith）采访总结与补充完成。

城市公交枢纽的场所营造（Interchange Places）

由于公交枢纽场站的客流效益、商业价值以及城市经济带动作用，在伦敦、悉尼、香港等城市，公交枢纽与场站已跳脱出单纯的交通换乘功能，通过品牌形象打造，多元化枢纽的功能集聚，吸引更多用户，带动周边经济发展，提振社区活力。

以铁路枢纽为例，英国铁路建设与运营的主要公司——英国国营铁路公司(Network Rail)，除专注铁路基础设施建设与运营服务外，也广泛涉足枢纽零售物业。特别是其对旗下分布全英国的8个重点综合交通枢纽以及伦敦11个轨道站点，进行系统与规模化商业改造、站前广场公共空间营造以及品牌营销，利用站内商业收益，填补铁路建设与运营的亏损。以伦敦国王十字火车站为例，据站点内的感应装置统计，在伦敦国王十字站内单纯购物、就餐与聚会的用户，占国王十字站使用人群的25%；而国王十字站内零售业以超过4400万美金的年零售总额，超越伦敦最著名的零售步行街High Street，一举成为伦敦最主要的商业中心之一。

但是，将英国国营铁路公司与国王十字站的经验，移植到国内常规公交枢纽场站综合开发项目，并非易事。

随着中国城市的快速扩张以及中心区土地价值的增值，常规公交枢纽与场站用地（包括首末站、枢纽站以及停保场）由于其公益性用途与低土地附加值，在规划或后期经营中，经常为高土地溢价的商业用途所替代。随之产生的城市公交枢纽与场站用地缺口，已成为城市公交服务水平提升的瓶颈。同时，公交场站在老城区以及新城区难以落实，不仅造成公交线路里程过长、运营亏损，也导致服务水平（如准点率）下降，影响居民日常出行。

此外，很多现有城市公交枢纽场站产生噪音、污染以及拥堵等负外部性，也使得枢纽沦为影响城市形象、抑制周边土地价值、割裂城市肌理，以及干扰居民日常生活的用地，进而加速恶化公交枢纽在城市用地中的受欢迎度，形成恶性循环。

国际经验表明，成功的公交枢纽场所的营造，既需要政府在规划、投资与协调机制上发挥引导作用，也需要开发商谨慎选择业态以及公交企业提升服务质量，携手打造枢纽的品牌形象。

以下提炼了国际城市实现公交枢纽TOD开发的4个关键步骤。

步骤一：前瞻性的规划统筹

公交枢纽的场所效应以及对城市整体经济的带动，需建立在城市用地规划与交通规划的协调性与前瞻性的基础上。

事实上，不是所有枢纽均具备从交通节点上升到枢纽场所的潜质。打造枢纽场所的前提是，与未来城市用地与经济发展规划相呼应，根据枢纽节点所在地区在城市总体规划中的发展定位，进行有针对性的分类规划。

另外，鉴于随着城市扩张和客流量增加，具有高服务水平的枢纽及其综合开发，会遇到在局促的空间中无法充分扩展的问题。因此，在城市用地规划中，公交枢纽与场站规划需要有足够弹性。特别是在前期规划做出预留用地，为日后改造升级或扩张提供足够空间；或在城市再开发中，加强功能聚类，提高城市空间利用效率。例如：

?城市再开发项目—公交场站枢纽的“地下化”：在2002芬兰赫尔辛基城市核心的Kamppi公交枢纽的再开发中，赫尔辛基市政府对土地利用率低的地面公交枢纽Kamppi进行改造，将公交枢纽（日周转1000多辆长途公交车）转移至地下（即新建的商业综合体的地下一层），不仅与商业开发综合体实现设计与建设上的整合，也与通过该地域的地铁站形成无缝衔接。公交枢纽原址改造成为城市公共空间、商业与居住等用途组成的高密度、高混合度的TOD开发。对比改造前，该地块的使用率得到大幅提升，其中商业面积增加了3.7万平方米，办公面积增加1.2万平方米，以及住宅与停车位分别增加了近100套和270个车位。

?城市新建项目—加强弹性预留：在澳大利亚悉尼地铁西北线沿线P+R轨道站的设计中，由于在地铁线建设阶段，其周边城市副中心并未发展起来，乘客到站方式仍以小汽车为主，所以，悉尼城市规划部门战略性地将枢纽站点周边用地规划为停车换乘设施，作为未来商业开发的储备用地，待枢纽周边土地发展起来后，再改造为高密度的公交接驳与商业开发。为便于未来开发，在枢纽远期规划与建设实施中，甚至在停车场预留了未来街道的路缘石。

步骤二：明确的项目资金来源与牵头方

除了在城市用地总体规划与交通规划中提前划定未来有待重点发展的枢纽节点，发挥枢纽的场所效应也往往由于缺乏有实力的牵头机构或可靠的资金来源，而付之东流。

目前，公交枢纽场站综合开发项目在项目发起方、业主或投资主体上的常见困局包括：常规公交公司的主业为公交运营，一般难以在短时间具备土地综合开发的市场判断力、技术与资金实力；而私营开发商往往尚未发掘公交枢纽场站综合开发的潜力，也通常无力统筹综合开发所涉及的诸多政府部门，更无法独自承担枢纽场站综合开发较高的成本与风险溢价。

在国际城市中，公交枢纽综合开发项目的发起方、实施与运营主体通常包括三类：政府部门、国有公交场站枢纽的资产管理公司，以及政府与开发商形成的公私合作模式(PPP)。不同情况下，项目牵头方与投资主体会因地制宜调整：

政府主导模式：新西兰基督城公交枢纽是由基督城中心区发展局（Christchurch Central Development Unit）牵头发起，其中枢纽5300万美金的建设资金分别由新西兰交通部、基督城市政府（City Council）以及坎特伯雷区域政府（Environment Canterbury Regional Council）出资支持。政府牵头主导一方面缘于综合开发比例较小，另一方面则由于政府在公共交通领域的投资正从全领域、铺开式投资模式，向针对重点领域的引导式投资转型，即政府仅投资交通基础设施的关键节点，私营部门则负责公交运营。由于关键枢纽节点的升级改造以及相关土地综合开发，可起到改善交通网络整体效率及提振城市经济的双重作用，枢纽节点的建设与升级改造成为很多国家政府主力投资的领域。在枢纽建成后，由基督城中心区发展部负责枢纽的日常运转、招商与经营（而枢纽内部的安保、信息咨询系统、清洁等工作通过政府购买服务外包）。

公私合营模式：当项目规模大、综合开发占比多时，政府部门或国有公司也会考虑借力私营投资者及开发商的技术、资金与经验，通过PPP模式，进行枢纽综合开发。例如，澳大利亚珀斯商业中心CBD公交枢纽(Perth Busport)的综合开发，大部分为政府出资支持，由西澳大利亚交通局(Public Transport Authority of Western Australia)与两家私营企业作为业主主体，进行项目开发，并承担后期经营的责任。在赫尔辛基，Kamppi公交枢纽综合开发主要依赖开发权转让：开发商（SRV）在政府合同要求下，将置于地下的公交场站与地上商业综合体进行一体化设计、投资与建设，并在建成后将公交场站交由城市公交部门负责日常运营与维护。为吸引开发商代建地下公交场站，政府赋予开发商上盖商业（3.7万平方米）与周边办公（1.2万平方米）、住宅（100套公寓）等项目的开发权，以弥补公交场站建设成本。

此外，为监督与约束政府部门主导的枢纽综合开发项目，提升枢纽建设质量以及资金使用效率，专业化的咨询团队及公众参与，是这类项目必不可缺的组成部分。例如，除了协调不同政府部门，各国公交场站枢纽的综合开发项目在执行中，将注意力更多集中于了解达成公交企业、周边社区、商业团体、弱势群体与未来潜在客户的诉求与愿景上。此外，企业的信息公开与公众监督机制更是枢纽综合开发不可忽视的部分。例如，通过在站内装置感应系统跟踪与记录枢纽的客流量与特征，结合相对健全的公司信息公开机制，英国国营铁路公司将商业开发数据与零售店面招投标的筛选过程公开，为政府与公众监督奠定基础，更为零售业主与投资者改善枢纽服务提供全面及时的信息。

步骤三：高品质的品牌打造与业态选择

枢纽综合开发的业态选择未必为高端。例如，英国国营铁路公司根据区位与客流量，将其零售业态布局分成两类：

?在步行与客流量大的城市核心区，尽可能通过大面积零售、办公与公共空间的规模效应以及中高端业态定位，打造独一无二的商业中心区及主要目的地，吸引乘客长时间驻足与停留，例如，国王与伦敦国王十字站的业态与High Street商业步行街的中高端业态相接近；

?在步行量一般的城市次中心（或其他地区），针对中小型企业，提供租金不高、用途灵活、相对较小面积的零售空间，满足乘客短时间停留与快速消费。

与国际城市公交枢纽TOD开发不同，中国一些城市，受制于城市公共交通自身差强人意的服务水平、枢纽场站产生的负外部性（噪音、污染）影响、狭隘的公交服务对象界定（以中低收入人群为主），叠加不佳的品牌形象与社会地位象征，城市枢纽成为政府、开发商及零售业主避之不及的空间。

这种客观公交服务水平与主观品牌形象上的问题，就导致，即便城市一厢情愿推动枢纽综合开发，但实际成果往往有悖初衷：

?业态定位低端：形成以批发市场、小型商贸、低端旅馆等为主的低品质开发和利用。

?业态定位中高端：开发商或业主刻意在商业空间与枢纽空间建造物理隔离，避免枢纽混乱组织溢出影响商业的吸引力，造成枢纽与商业之间的长距离绕行；或配建大面积的停车设施，鼓励中高收入人群开车，导致枢纽周边被“以车为本”主导。

究其原因在于：公交（与枢纽）服务质量与综合开发二者间在服务水平、品牌形象与服务人群上的差距。事实上，伦敦、悉尼与香港的共同特征在于：不仅对枢纽（与场站）开展大规模的商业综合开发，更以改善公交服务质量与品牌形象为前提条件。特别是，这些城市强调，打造如机场一样高品质公交服务与枢纽品牌形象，扩大公共交通服务的市场受众，使得公共交通的主要服务人群不仅包括低收入者，也能扩展到广泛的中高收入人群。

以轨道交通为例，根据英国交通部统计，由于英国的轨道交通提供了较高的服务水平与质量，所以在城市轨道交通乘客中（包括地铁与郊区通勤铁路），最高收入阶层群体占轨道总客流量一半左右，是低收入群体客流量的3.5倍以上。即便英国枢纽客流量比起国内很多枢纽不并算大，例如国王十字站日均进出站仅为13万人次，但其多元化的乘客构成，无疑为扩展枢纽商业服务对象奠定了基础，也成就了如伦敦国王十字站、伯明翰新街站等重要交通枢纽与商业双重功能的节点。

步骤四：定制化的设计方案，注重设计实施的细节

在技术操作层面，国际城市在交通设计与信息技术上的突破，也不断推动着枢纽场所的发展与演化。这包括：

?利用动态站台分配技术：新西兰基督城公交枢纽在重建中采用了动态站台分配技术，类似机场对登机口的动态分配技术，公交线路没有固定站台，只有进入枢纽前才被动态分配到闲置（或即将闲置）的公交站台。借助动态站台分配技术以及提供站内电子站台指示系统，该枢纽站台数量从重建前的36个降低到18个，而枢纽内公交车周转量提升了一倍，提升公交枢纽的土地利用率。此外，将终点站停车（layover）移到为枢纽之外，可以进一步节省200%的站台空间，提升空间利用率。

?提升枢纽与商业开发的垂直整合：澳大利亚珀斯CBD中心惠灵顿街公交枢纽（Busport）在设计中，将公交枢纽沉入7-8米深的地下，并在地面空地上建立高层商业与办公设施。项目的业主方——西澳大利亚交通局，要求设计机构提出不同的建设结构方案，以保证垂直方向上整合的立柱网，能提供建筑足够力学支撑，而不影响地下公交枢纽的正常运营（公交车运行需要较大无柱网阻碍的空间）。此外，在设计中，枢纽地上商业设施也要求配备独立于枢纽的水电系统（以及水电的计费设施），减少消防隐患，并便于费用结算。

?定制化的设计参数：出于以人为本的设计考量，国际城市中仅对枢纽设计的基本原则做出要求，但通常不建立统一的设计标准。事实上，基于标准的枢纽设计不仅可能限制设计创新，还可能导致用地浪费以及“以车为本”的结果（例如，随着动态站台分配技术的成熟，是否要降低目前每标台公交车所需枢纽场站面积的地方标准就成为问题）。所以，只有从每个枢纽不同的用户出行与消费特征出发，在规划早期实现枢纽用地规划与城市总体规划的结合，在设计阶段进行“定制化”设计，才可能更好弥合公交（与枢纽）服务质量与综合开发在服务水平、品牌形象与服务人群上的差距。