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年初，为有效应对疫情影响、最大限度较低疫情对房地产市场冲击，保障房地产市场平稳运行，地方政府从供需两端密集出台政策稳预期、促发展。部分城市借疫情之机出台楼市松绑刺激政策，但大都被叫停或调整，地方政府期待的松动与默认再次落空，出现了罕见的多地楼市调控“一日游”。
三季度以后，中央多次严厉重申“房住不炒”定位，地方政府“因城施策”下相机决策，松紧有别，部分热点城市楼市调控趋紧。但部分城市的限制炒房政策有意无意之中留下漏洞，未达有效边界，“犹抱琵琶半遮面”现象突出。调控模范生长沙、北京树立了楼市调控标杆，无房户优先购房则利好刚需、无房家庭。未来，宏观经济稳步向好预期较强，部分热点城市依然存在被热炒的可能。
经济下行压力较大背景下地方政府土地财政依赖依然严峻，地方政府的调控行为多源于严厉重申下的外部压力，内在动力依然不足。“房住不炒”高压下地方政府调控放松的空间进一步被压缩，稳定楼市依然是地方政府的唯一和最优选择，托底还是打压则“因时而变”。“因城施策”背景下地方政府放松调控的意愿依然真实也无需多言。因为地方政府的行为依然是理性人的必然选择和两难抉择，期待所有城市都构建起明晰化、合缝化、闭合化、机制化和动态化的房地产调控政策体系任重而道远。
地方政府理想行为的达至尚需多维的制度支撑，譬如，进一步优化细化央地财政关系，试点赋予地方政府一定的房地产金融调控权，加大保障性租赁住房建设力度和完善长租房政策，或者房地产税也是不错的选择。
一
地方政府行为回顾
（一）时间维度：前松后紧
1.上半年政策放松以应对新冠疫情影响
年初的新冠疫情导致很多售楼部关门，部分楼盘采用网上交易方式，线下楼市成交遇冷，各线城市同环比齐降（见表1）。为有效应对疫情影响、最大限度较低疫情对房地产市场冲击，保障房地产市场平稳运行，各地更加灵活坚持“因城施策”，超过20个省市发布多项涉及房地产领域的政策，从供需两端密集稳预期、促发展。
地方政府采取的措施包括：一是延期缴纳土地出让金、延迟竣工时间。上海、无锡、苏州等多个城市出台政策，规定对受到疫情影响，未能按土地出让合同约定按期缴付土地出让金，不算违约，不收滞纳金和违约金。对受疫情影响未能按期开工、竣工的项目，不算违约。二是降低预售条件。针对部分房地产项目受疫情影响施工建设的情况，无锡、河南、苏州、安徽等地规定，在申请预售时形象进度要求可以适当放松。三是出台购房补贴政策。安徽马鞍山、湖南衡阳等地出台政策，由市财政对符合条件购房人的契税进行财政补贴。安徽繁昌出台政策，规定对在繁就业创业的全日制高校毕业生，给予1-4万元不等的购房安家补助。四是出台人才住房保障政策。部分城市出台人才住房保障政策放宽了人才落户条件，如青岛市规定将“先落户、后就业”政策放宽到毕业学年在校大学生，部分城市对人才住房给予一定的折扣。同时，一些地方积极推进科学防控和有序复产，在确保防控的首要前提下，房地产复工复产也在有条不紊地开展，这有利于促进房地产市场平稳健康发展。
从以上主要应对措施来看，地方政府的应对措施呈现以下三个特点，一是出台的政策更多地着眼于房地产市场的供给端。这既对房地产企业缓解企业资金压力，提高资金周转效率起到重要作用，同时也有利于增加企业投资信心，扩大市场供给。个别城市也针对性出台了针对需求端的政策，给予购房补贴、人才购房优惠，但整体上看针对需求端的相关政策出台的相对偏少。二是出台的政策更多地主要针对一手房市场。事实上二手房市场受到的影响极大，新冠肺炎疫情使得宅在家中成为居民主旋律，很多小区管制使得顾客也无法看房，依赖线下看房来促成交易的二手房市场全面萎缩。数量众多的小型二手房经纪公司面临关闭的风险。三是出台的政策更多地主要针对住宅市场。针对受影响更深的商办租赁市场，还没有看到相关政策。商办租赁市场有可能面临退租率上升、续约率下降等现象，后期空置率有可能进一步上升。
2.下半年政策全面转向
2020年三季度以后，国家房地产政策环境有所转向，中央多次严厉重申“房住不炒”定位，不将房地产作为短期刺激经济的手段，多地楼市调控趋紧，以稳定楼市预期。7月24日，中共中央政治局常委、国务院副总理韩正主持召开房地产工作座谈会，强调，要坚持问题导向，高度重视当前房地产市场出现的新情况新问题，时刻绷紧房地产调控这根弦，坚定不移推进落实好长效机制。要全面落实城市政府主体责任，发现问题要快速反应和处置，及时采取有针对性的政策措施。8月26日住建部召开部分城市房地产工作会商会，把思想和行动统一到以习近平同志为核心的党中央决策部署上来，毫不动摇坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，坚持不将房地产作为短期刺激经济的手段，保持调控政策连续性稳定性，确保房地产市场平稳健康发展。多地开始收紧房地产调控政策、升级调控。
（二）调控维度：拉锯与纠葛
2020年，河南驻马店、广东广州、陕西宝鸡、山东济南、浙江海宁、山东青岛、广西柳州、江苏淮安、湖北荆州等地出台了刺激市场的政策，这些政策多为刺激需求的政策，但这些政策的存活时间都不到半天，出现了楼市调控政策“一日游”的现象（见表3）。说明地方政府有强烈的松动楼市、刺激需求来激活楼市和土地市场意愿，希望出台政策来试探中央的楼市调控决心，但触碰“用房地产刺激经济发展”，有违“房住不炒”主基调，被迅速收回。在多地放松调控政策被叫停背景下，依然有很多城市不断出台试探政策，主要原因是地方政府对土地财政的依赖，疫情背景下稳定经济的要求。在现行的制度安排下，地方政府既是房地产业的重要管理者，又是房地产市场的直接受益者、土地市场的唯一供给人，多维角色的冲突决定了房地产业运行过程中地方政府角色行为的内生性。在房地产基础政策不变的前提下，各地城市松绑政策的试探依然可能会再次出现。
（三）城市维度：松紧有别
基于中国的大国背景，部分热点城市，人口流入量较大、需求旺盛、土地供应偏紧，一旦放松调控，楼市存在迅速反弹的可能；大多数三四线城市楼市源于人口外流、产业支撑不足、以及多重政策叠加的影响，楼市相对低迷。在中央“房住不炒”主基调下，根据“因城施策”精神，有的城市开始“救市”、降价促销；而部分热点城市则在继续收紧调控（见表4）。
二
2020年地方政府行为的亮点
（一）无房户优先购房
为更好的落实“房住不炒”主旋律，部分城市出台政策，提出无房户优先购房政策，从而压制炒房投机行为，从而利好刚需、无房家庭（见表5）。
（二）部分城市构建了楼市调控标杆
长沙、北京等城市，提高政治站位，持续将加强房地产调控作为一项重大政治任务和民生工程来抓，与防范化解重大风险、推动经济高质量发展紧密结合，精准施策、务求实效；坚决“反炒房”，坚持主动调控、严格调控、精准调控，采取市场化、规则化、透明化措施。各项监管与政策完备并且实施力度达到了有效边界，树立了楼市调控的标杆。
第一，住房需求方面。首先在限购上，长沙规定：本地单身户籍或非本地户籍家庭，限购一套商品住宅；已婚以家庭为单位限购两套，且取得不动产权属证书满4年后方可购买第2套；外地户口需连续缴纳24个月社保或个税方可限购一套；暂停企业购买商品住房。不同于部分热点城市要求专科即可，长沙要求至少博士、正高职称以上，堵住了利用人才落户炒房的可能。夫妻双方离异(未再婚)不满两年的，以离异前配偶和未成年子女的信息作为查询家庭住房套数的依据，堵死了假离婚买房的漏洞。其次在限售上，长沙规定：商品房居民和企业必须分别在取得产权证4年和5年后方可转让，不同于部分城市只要求2年或者要求在网签后5年。
第二，住房供给方面。首先在价格上，长沙市出台了“限房价、竞地价”政策，在土地出让时就设定了最高销售价格。同时，明确商品住房价格由“成本+利润+税金”三部分组成，其中平均利润率为6-8%。全装修住宅的装修价格不得超过毛坯价格的15%。杜绝了房价大幅上涨预期。其次在开发方面，长沙规定：凡应开工而未开工，或已开工但工程进度缓慢，不能按用地合同约定的开工、竣工时间上市销售的，按土地出让合同约定补缴土地闲置费，依法依规追究企业有关责任。杜绝了炒地可能。再次在销售监管方面上，长沙规定：对开发企业隐瞒信息、捂盘惜售等违规行为，进行曝光、约谈、纳入“黑名单”，暂停办理其在建工程抵押和新项目报建手续，暂停其参与土地市场招拍挂，扰乱市场秩序的惩罚力度达到有效边界；最后在供应体系方面，长沙通过多种途径（如建设公租房、改造老旧校区、建设青年公寓等）保障住房总量及结构与住的需求大致匹配，。长沙2020年计划建设公租房9600套，改造老旧小区123个，建设青年公寓项目10个，计划到2021年筹集租赁住房7.75万套。发挥了保障性住房的托底功能。
第三，税收监管方面。长沙近年来先后规定：购买144平米以上的首套房和二套房的契税全额按4%征收。自用未达5年转让不动产，应依法适用20%的比例税率缴纳个人所得税。深圳在2020年7月将个人住房转让增值税征免年限由2年调整到5年。显著增加了炒房者的转让成本。
第四，土地供给方面。在价格上，长沙实行“熔断+摇号”的限价机制。国土部门按不高于土地挂牌起始价的150%，综合拟定土地交易最高限价，当竞价达到最高限价时，停止网上竞价，摇号决定获得者。2019年长沙的土地价格同比仅增长3.3%；在总量上，根据需求保障市场土地供给，2019年土地供应量上涨44.2%。在结构上，长沙规定住宅用地供应实行商品住宅用地和安居型住宅用地挂钩，安居型住宅用地占住宅用地的比重不少于60% 。
第五，金融监管政策方面。首先在对金融机构向消费者融资方面，长沙二套首套已结清首套贷35%，未结清45%。北京规定购买普通二套自住房的首付款比例不低于60%，购买非普通二套自住房的首付款比例不低于80%。对二套房的认定，且认房又认贷。离婚一年以内者申请商贷和公积金贷款均按二套房信贷政策执行。深圳2020年规定购买第二套普通住宅的首付为70%，“非普住宅”首付为80%。其次在对金融机构向开发商融资方面，北京银保监局严格执行国家银保监会相关规则并兑现惩罚。最后在对金融机构的监管和政策方面：北京严查资金用途合规性，严防信贷资金违规流入网络借贷平台、房地产市场等禁止性领域。
总体上，除金融税收一些政策决策权源自国家和省级部门外，长沙、北京等城市的各项总体做到了有效衔接并有效边界到位，包括人才落户政策与限购政策无缝对接、限购政策与离婚购房政策、土地政策与限价政策等，规定：至少博士正高职称以上类人才，才能享受长沙户籍人口购房政策，从而达到限制炒的效果。并针对房地产领域出现的新情况、新问题不断出现，需要地方政府针对房地产市场中的问题，及时、迅速出台应对政策，遏制投资者炒房。总之，长沙、北京等地围绕“稳地价、稳房价、稳预期”，树立了楼市调控的标杆，也为其他城市的楼市调控提供了可资借鉴的经验。
三
存在问题
（一）部分城市或将面临热炒风险
如果以长沙、北京等城市的楼市调控政策，对照各城市目前出台的相关政策及其组合，发现，不少城市的政策力度不够或存在漏洞或者力度不够，无法有效遏制投机炒房。这提示未来一些具备炒作条件的城市，尤其二线城市、以及环一线二线城市还有被热炒的风险。
第一，在住房需求方面。首先，限购方面，苏州、无锡、东莞、佛山等城市对离婚购房没有限制，不少城市的限购形同虚设，比如对二手房没有任何限制、限购区域仅仅包括主城区一部分、人才落户购房门槛极低，如苏州、无锡、东莞、佛山等城市对离婚购房没有限制。其次，限售方面，不同于长沙5年限售期，昆明、成都、苏州、南京、贵阳、武汉、郑州等城市规定3年限售期，宁波、广州、东莞、长春、大连、重庆、西安、无锡等城市为2年限售期，沈阳、宁波、昆明、苏州等限售区域和时间门槛更低，更有不少城市门槛更低或没有这项规定。
第二，在住房供给方面。2018年以来70多个城市实施新建住宅限价销售政策制造了炒房机会，武汉、杭州、深圳、成都、南京等热点城市新房采取摇号销售。但一些城市的企业哄抬房价、价外加价、捂盘惜售、虚假广告等行为没有得力的监管。一些城市如南通、宁波、大连、郑州、杭州等库存去化周期分别为2.8、3.3、3.5、3.7、3.8个月，短期供给不足。保障性住房供给质量不高、数量不足。
第三，在财税监管方面，总体上，目前房地产交易税率费的决策权力还没有下放到城市，针对炒房的政策还远未达到有效边界。首先在增值税方面，北京市、上海市、广州市和深圳市之外的地区个人将购买2年以上（含2年）的住房对外销售的，免征增值税；北京市、上海市、广州市和深圳市个人将购买2年以上（含2年）的非普通住房对外销售的，以销售收入减去购买住房价款后的差额按照5%的征收率缴纳增值税；北京市、上海市、广州市和深圳市个人将购买2年以上（含2年）的普通住房对外销售的，免征增值税。其次在所得税方面，各地执行国家统一规定：以转让收入的1%-3%或转让所得的20%幅度内征收个人所得税，按法定税率20%征收个人所得税。对出售自有住房并拟在1年内重新购房全部或部分退还纳税保证金;对个人转让自用5年以上且为家庭唯一生活用房取得的所得，免征个人所得税。但各地执行力度总体不够。此外，因限购政策的存在，目前契税对限炒的作用不大。北上广深对个人购买二套房按接近全额税率征收，以外城市面积分90平方米以下和以下按1%和2%的税率征收。契税方面，对二套改善型住房，长沙市对个人购买家庭第二套改善性住房，契税按4%税率征收。北京、上海、广州和深圳这四个一线城市，二套房契税税率均为3%。其他城市均有不同程度的契税优惠，二套房房屋面积为90平方米及以下的，减按1%的税率征收契税；二套房面积为90平方米以上的，减按2%的税率征收契税。增值税、个人所得税等方面主要城市差异不大。
第四，在土地供给方面，首先土地定价边界不到位，不少城市并没有持续坚持限价、熔断等限炒竞拍政策。导致宁波、成都、东莞、苏州以及一些三四线城市2020年纷纷出现高价拍地现象。其次，购地资金监管和惩罚不到位。许多城市对开发企业审核及惩罚力度有限。再次，土地利用监管和惩处不到位。部分开发企业囤积土地，购而不用。
第五，在金融监管方面，首先在贷款比例方面：无锡、东莞、宁波等城市二套房首付4成，比率较低。其次在首付来源方面，一些城市仍然存在消费贷用于购房首付款，经营贷用于支付购房款；再次在金融监管方面，一些城市的商业银行、消费金融公司、互联网借贷平台等借贷业务、借贷用途、资金流向等方面监测和惩治不力。
第六，在财税政策和监管方面，总体上，目前房产交易税费的决策权力还没有下放到城市，针对炒房的政策还远未达到有效力度。二套房契税方面，长沙市规定按4%税率征收。其他非一线城市均有不同程度的契税优惠，如90平方米及以下的减按1%的税率征收，90平方米以上的按2%的税率征收。增值税、个人所得税等方面主要城市差异不大。
最后，一些城市的政策组合存在漏洞。虽然一些城市在某些政策（比如限购）比较严厉但在另一些政策比较宽松（比如限售、人才落户购房），可能导致限炒政策疏漏和失效。一些城市如西安、南京、杭州、宁波、无锡、苏州、沈阳、佛山的落户门槛低，从而使限购等政策被突破。南京人才落户及购房政策冲击限购，杭州人才落户及购房政策冲击限购。近年来，除了重庆以外的所有29个二线城市都出台了放宽程度不同的人才政策，从而使限购政策等出现漏洞。
（二）部分地方政府的土地财政依存度在加深
部分地方政府土地财政（土地出让金/一般公共预算收入）的依赖度在不断加深。地方政府的收入除了不断攀升的地价即土地出让金，还包括和房地产相关的各种税收。对于地方政府来说，楼市的繁荣不仅有助于改善当地GDP数据，也会带来的巨额的土地出让收益和财税收入，从而获得更多城市建设资金。由于地方政府嵌入房地产市场太深，绝大多数地方政府对土地财政的极度依赖仍未有丝毫改观（见表6）。特别是在疫情影响、经济下行压力较大的背景下，地方政府财政收入减少、支出增加，地方政府存在强大的“托市”动机，反应在地方政府行为上，可能对楼市的过度行政干预，带来市场的过度扭曲。
四
地方政府行为预测
（一）“房住不炒”高压下调控很难放松
地方政府依然是在中央政府控制之下的政府组织，它在许多政治因素上受制于中央，因此，它不可能变成完全的“厂商”。中央政府通过行政命令、财政控制和人事控制等方式规制地方的机会主义行为。2019年4月的中央政治局会议提出“坚持房住不炒定位，落实好一城一策、因城施策、城市政府主体责任的长效调控机制”。2019年7月的中央政治局会议提出“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，落实房地产长效管理机制，不将房地产作为短期刺激经济的手段”。从中央政府的一系列调控做法来看，本轮中央政府的房地产调控决心超过历次调控，而且调控手段更加全面科学。特别是在“国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局”的双循环战略背景下，房价、地价的过快上涨，可能会对消费产生一定的挤压。因此，在“房住不炒”大的基调下，地方政府的房地产调控行为不可能全面放松。但随着前期政策效果的逐步显现，政策收紧的空间已明显缩小，地方政府将更多的聚焦在保障刚需群体的住房需求，抑制投资投机需求。
（二）“因城施策”背景下地方政府放松房地产调控的意愿将长期存在
地方政府仍然是房地产市场发展的“利益者”。在中国特定的制度环境下，地方政府成为一级土地市场的实际操持者、完全垄断者，并对土地二级市场起到调控的作用，对土地市场价格拥有绝对的控制权，能够从土地处置及价格上涨中获得较大收益。这为地方政府获得了谋求自身利益的动机和行动空间，为地方政府将追求利益最大化的激励转变为现实的“经济人”行为提供了制度条件。 “土地财政”在部分地区已经成为地方政府的主要财政非税收入来源，成为地方财政收入的“产业”支柱。在“因城施策”背景下，地方政府放松房地产调控的意愿将长期存在，在坚持房地产市场平稳健康发展的总体目标下，“一城一策”的施政方针，也给了地方政府边际放松地产调控政策的狭窄空间，一些楼市高库存、低去化的城市开始打楼市调控的擦边球。在房地产市场下行、变冷背景下，预计会有更多的地方政府放松限购，出台购房补贴和折扣的落户政策，放宽公积金/首付比例等政策，希望通过政策边际放松、行政干预措施来扭转房地产市场的低迷行情，来维持土地市场的热度。
（三）部分三四线城市调控重点将转向稳定市场。
由于三四线缺乏有效的产业支撑，人口总量较少刚需购房者的数量也相对大中城市来说更少，而且很多城市还是人口流出城市。过去几年，购房者的快速大量入场也使得三四线城市的未来需求被大量透支。从人均居住面积来看，中国人均居住面积已经超过了西班牙、韩国和中国台湾等经济较发达国家和地区。从商品房库存来看，三四线代表城市短期库存去化时间为13.3个月，已连续回升16个月。部分三四线城市过去一段时间房地产市场规模持续增长的态势将转可能发生逆转。因此，未来部分部分城市将可能会在增加购房补贴、放松公积金政策等方面进一步加大引才力度，放宽落户限制，以促进当地房地产市场的稳定发展。
（四）财政重压下的部分地方政府可能重新走向无节制卖地的老路
新型冠状病毒疫情及防控会对国民经济的实质性影响将长期存在，世界经济复苏乏力，以及经贸形势不确定性进一步增加等负面影响，地方政府财政收入进一步承压。房地产市场销售的低迷不断向土地市场传递，地方政府更直接的压力来自房地产市场低迷导致的土地“钱袋子”缩水。从公布的数据显示，2020年，部分省市土地出让金出现大幅度下滑。房地产业对地方政府GDP和财政收入的拉动作用都在削弱，地方政府面临如何寻找新的经济增长动力和财政收入来源? 在减税降费、经济整体比较低迷的背景下，地方政府短期内并无其他更有效的办法增加财政收入，增加财政收入可行的办法还是加大土地出让。部分地方政府可能重新走向无节制卖地的老路，解决结构性矛盾，解决经济增长动能转换带来的阵痛。
文章来源于《中国住房发展报告（2020-2021）》
——“中国住房地方政府形势分析与预测”章节
作者：蔡书凯。中国社科院城市与竞争力研究中心特约研究员。管理学博士，教授，安徽工程大学经济与管理学院副院长。曾在中国社会科学院财经战略研究院从事博士后研究工作。主要研究领域：城乡发展。
原标题《拉锯与纠葛：地方财政与房地产调控“两难”下的地方政府该如何抉择？》
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